产品简介
随着我国城市发展从“增量扩张”转向“存量更新”，城市的更新改造和转变发展方式与经济转型成为城乡建设的重中之重。为应对存量时代城市空间的精细化管控需求，推进基层现代化治理，责任规划师制度在我国不同城市和地区逐步兴起，为基层空间建设提供陪伴式规划服务的同时，也搭建起促进政府、市场、居民多方力量参与协作的重要桥梁，使得基层规划建设从传统的“精英行动”日益迈向渐进式提质的“多元共治”
责任规划师的兴起可追溯到 20 世纪 60 年代西方涌现出的社区规划师制度，其工作聚焦于社区环境品质改善和广泛的公众参与。在不同国家和地区，责任规划师的名字称谓、工作方式和任务重心不完全一样，并未形成统一的概念及外延。本文讨论的责任规划师制度是对“基层规划师”制度的统称[2]，涵盖相关实践中涌现的社区规划师、社区建造师、总规划师 / 建筑师、乡村规划师等各类称谓对象。已有研究注重对责任规划师制度典型案例、权责机制和实践经验等的分析和总结，常常从顶层设计和挑战应对等维度提出优化建议。但由于现有研究大多聚焦单个城市或个别类型的制度讨论，缺少在统一框架下对不同责任规划师制度进行比较分析，无法系统揭示我国责任规划师制度的多类型发展的新趋势及差异化应用场景。
因此，本文在梳理全国已经建立责任规划师制度的7 个省份和 118 个城市（包括直辖市和地级市）相关做法的基础上，将现有制度划分为“面向社区、面向全域、面向乡村、面向重点地区”四种类型并开展典型城市案例剖析，据此探讨责任规划师制度在我国的发展进程、现状特征和未来趋势等，为我国责任规划师制度的持续完善与优化建设提供策略思考。
随着民权与社区建设运动的兴起，在上世纪 60 年代的美国等西方发达国家，一些公益组织或专业规划技术人员自发或由政府组织参与到社区规划中，由此形成了为社区建设提供专业方面技术服务的“社区规划师”。1990 年代，社区规划师制度在我国台湾得以引入和确立；进入 21 世纪，这种专业规划师服务基层建设的制度设计逐渐扩散至内地的厦门、深圳、上海、成都、北京等更多地方，并形成多种多样的特色做法，如深圳和上海服务精细化空间建设的社区规划师[3]，成都为统筹乡村治理组建的责任乡村规划师[4]等。
概括起来，我国各地的责任规划师制度实践探索主要始于 2010 年前后。为促进规划政策的上传下达，提高基层治理效率，厦门市在 2009 年初步建立责任规划师制度，将城区划分为若干责任片区实行分区治理。由于缺少相关参考经验，这时期的制度探索主要服务于地方规划的实践需求。到 2015 年，深圳、成都、镇江和遂宁等城市开始尝试自主建设责任规划师制度，参考前一阶段制度探索并结合地方实际进行创新，出台了特色不一的制度文件。2019 年，北京首次在市域层面推行覆盖全市的责任规划师制度[5]，成为中国责任规划师制度“规范化”发展的重要标志，此后全国多地学习北京，通过“先实践、后发文”等方式逐步形成本地责任规划师体系。2021 年自然资源部出台《关于推进建立责任（乡村、社区）规划师制度的指导意见（征求意见稿）》，引发更多城市和地区积极做出响应（图 1），形成一大批有价值的实践和制度创新[6]。
在省级层面，到 2023 年下半年，全国多个省份出台责任规划师制度相关指导文件，包括四川、江苏、安徽、湖南、浙江、黑龙江和广西壮族自治区等；部分省份（如河北等）虽未形成完整的官方制度文件，但已举行了相关会议或发布过有关通知。据不完全统计，截至 2023 年 9 月，我国 337 个五线 个城市建立了责任规划师相关制度（图 2）。其中，四个一线城市和大部分新一线、二线城市都出台了责任规划师制度；三线、四线城市中也有近半数进行了责任规划师制度的建设探索。从地理区位来看，建立责任规划师制度的城市主要集中于我国东部地区和川渝地区，中部地区、西北地区和西南地区的城市大部分还未建立相关制度。图 2 我国责任规划师制度在各地建设的进展情况
纵观我国现行责任规划师制度，各地因社会经济发展水平、地方管理特色和实际的需求的不同而有较大区别。无论是北京的责任规划师，深圳、上海等地的社区规划师，成都、重庆、江苏等地的乡村规划师，还是广州、深圳和苏州等地的重点地区规划师 / 设计师，或者是重庆和上海的多师协同，都是在一定条件下为解决基层规划的实际在做的工作问题而产生的技术上的支持举措，其责任范围和工作重点、工作内容等不完全一样（表 1）。表 1. 我国责任规划师制度在不同城市的建设概况
按照不同服务对象和责任范围，可以将我国当前主要责任规划师制度划分为面向社区、面向全域、面向乡村、面向重点地区四种基本类型（表 2），分别对应城乡治理中的不同场景和差异化规划需求。
“面向社区”的责任规划师制度在我们国家发展历史相对较长，2010 年到现在已有超过 30 个城市颁布了相关制度文件。责任规划师主要以社区或者街道作为基层服务单元来推动规划落地，注重将规划师的专业技能与社区基层的自治力量相结合，让规划更好地服务城市居民生活。
“面向乡村”的责任规划师制度实践在当前也已经相对普遍，从 2010 年成都首次在我国建立责任乡村规划师制度以来，目前已有超过 100 个城市探索建立了相关制度。面向乡村的责任规划师制度最大限度地考虑乡村地区的规划实践特征，让规划师作为乡村规划建设的把控者和协调者，使之成为乡村振兴战略实施和乡村治理的有力助手。
美国、新加坡、英国、日本、韩国等地区的责任规划师制度发展表明，这类制度的存在能明显地增强社区居民对于公共事务的参与度及其对社区的认同感[7~9]，同时在推进民主政治进程上也有着深刻影响
[10~12]。我国经过多年的探索和实践，各地的责任规划师制度建设不断取得新的成就和进展，但不足和挑战也不容忽视。朱雷洲等以新制度主义视角，分析了责任规划师制度在扩散过程中的合法性困境，以及在落实过程中的嵌入性困境[13]，提出需要从顶层设计、多方参与、职责明确、考核体系建设等方面探索优化路径；唐燕等剖析了北京责任规划师制度的运作机制以及在城市更新中的介入方法，发现责任规划师主要是通过公众参与和开放式决策等吸引居民参与和促进多方诉求的有效沟通，但不同责任规划师受能力等因素限制，在项目实践中实际发挥作用大小不同，认为需要推动将责任规划师的工作延伸到方案设计、项目施工、维护运作等更多维度[14]；熊雄和张佳分别就成都和重庆的责任乡村规划师制度进行剖析，发现其在基层规划管理、治理模式创新等方面具有非消极作用，但其实施效果高度依赖于基层政府意愿[15，16]。由此可见，责任规划师制度是落实城市精细化治理、推动以人为本的城市发展、促进城市更新行动全方面开展的重要力量。梳理现有责任规划师有关政策文件不难发现，尽管各地责任规划师制度呈现出不同的地方特色，但其核心逻辑却具有一致性，关键的制度内容设计主要涵盖“角色定位 - 权责边界 - 人员架构 - 保障机制”四个方面（图 3）。其中，“角色定位”是制度设计的核心，通过明确责任规划师的服务范围和服务对象来确定其地位属性，并为权责边界的划定提供相关依据；“责权边界”涉及责任规划师的权利、责任和主要职责界定；“人员架构”重在明确队伍建设要求，具体包括人员的准入和任聘制度、组织方式，以及与之对应的规划师团队架构；“保障机制”最重要的包含资金保障、考核奖惩、组织管理和其他相关机制等，为责任规划师工作的开展提供支持和保障。各地实践存在保障机制不完善、责任规划师工作内容界定不清晰、过分依赖政府行政力量等问题，则需要在未来发展中持续强化和完善制度建设。
深圳是我国内地最早探索面向社区的责任规划师制度的城市之一。为解决传统规划工作和基层社区建设脱节等问题，深圳龙岗区从 2001 年开始试行“顾问规划师制度”，并通过逐渐完备社区规划机制来明确社区规划师的角色定位，使之成为规划编制、管理和建设环节中的“设计者”“协调者”和“管理者”。2008 年到 2010 年间，深圳大鹏半岛、怀德社区试图将社区规划师制度与法定图则编制、城市更新开展等相关工作结合起来，逐渐增强社区规划的可实施性，为正式推广面向社区的责任规划师制度奠定了基础。2012 年初，深圳正式出台《社区规划师制度实施方案（试行）》，提出由政府处级干部担任社区规划师，并兼具专业方面技术服务人员、领导干部双重身份。此后，深圳自 2014 年开始扩大社区规划师选任范围，改进社区服务方式，由处级干部扩大到科级干部及新入职公务员，并将过去的“一对一”改为“组团”方式。除市级层面的制度建构，深圳一些区也根据实际的需求出台了一批区级工作指南和管理办法，如龙华区 2018 年制定的《龙华街道社区规划师管理办法（试行）》等。
深圳的《社区规划师制度实施方案 ( 试行 )》规定 ( 图4）：在角色定位上，强调规划师应在社区不同场景中发挥不同作用，扮演好社区活动的“技术咨询师”、社区交流的“社会工作者”和社区建设的“更新实践者”等多元角色；在权责边界上，政策文件对责任规划师的权利探讨较少，但围绕规划工作相关的上传下达和基层实施，明确了五大基本职能 / 责任——宣传解释规划国土政策、听取社区的意见和建议、收集和整理社区反映的问题、为社区提供规划技术咨询服务，推动市重点项目和规划国土重点工作在基层落实；在人员架构上，注重责任规划师团队的职级多元性，采用“处级干部挂点 + 管理局科级干部 + 新入职公务员组团”等方式选定社区规划师，并保障“规划类 + 土地类 + 其他类”的技术人员队伍混合，以此提升责任规划师团队的专业性；针对保障机制，深圳建立了较完善的组织管理和考核奖惩制度，明确由市委社区规划师工作领导小组统筹，领导小组下设办公室具体实施社区规划师的选派、管理、监督、考核工作，同时各管理局设立相应办公室配合管理和提供支持。此外，深圳还提出了社区评价与内部考核相结合的规划师考评方式，并将考核结果作为规划师个人职务晋升的重要依据，由此调动规划师履职的积极性和主动性。
北京探索建立面向全域的责任规划师制度，并将其作为推进城市更新和完善基层治理的重要工具。北京在 2004 年左右首次形成了有关责任规划师的构想，围绕老城保护、总规落实、控规维护等方面，陆续推出以推进社区公共参与、规划落地等为目标的基层规划师服务。2017 年《北京城市总体设计（2016 年－ 2035 年）》第 66 条正式明确：“建立责任规划师和责任建筑师制度，完善建筑规划设计评估决策机制，提高规划及建筑规划设计水平”，贯彻落实城市规划工作向基层下沉。随着实践经验的不间断地积累和现实需求的日益增加，北京在 2019 年正式成为全国第一个在全市层面推行基层规划师制度并全方面开展实践行动的城市。此后北京市逐渐完备制度设计，于 2024 年 3 月正式印发《北京市责任规划师制度实施办法》，推动责任规划师制度建设进入新阶段（图 5）。北京各区基于本辖区的实际发展需求和资源情况，在市级要求基础上纷纷出台各具特色的区级责任规划师工作方案，细化了责任规划师的团队构成要求、主要职责与工作内容等，形成区级领导小组和涵盖多专业力量的工作统筹平台。近些年来，北京已有 301 个责任规划师团队服务于全市 333 个街乡地区，成为深入基层、衔接规划实施最后一公里的重要桥梁，在首都规划与治理体系中发挥着不可或缺的作用。
2003 年，成都在建设全国统筹城乡综合配套改革试验区背景下，为解决乡村发展的现实问题，在国内率先提出乡村规划师概念。2010 年，成都市人民政府印发《成都市乡村规划师制度实施方案》，率先形成面向乡村的责任规划师机制，建立了针对乡村的责任规划师招募、履职、联审、培训、考核、监督、交流和培养八项基本制度。到 2012 年底，成都全市除纳入各级城市规划区的 27 个乡镇外，共计 196个乡镇实现了责任乡村规划师的全覆盖。为巩固责任规划师制度建设成果，成都市于 2017 年 2 月修订《成都市城乡规划条例》，以地方性法规的形式将成都责任乡村规划师制度加以法定化，具体明确驻村 / 驻镇规划师制度要求。成都根据实践中产生的问题和需求一直在优化完善相关制度，并于 2020年 6 月发布《成都市乡村规划师管理办法》，标志其面向乡村的责任规划师制度日趋成熟（图 6）。
。其中“1”明确了规划师的角色定位，即责任乡村规划师是参照政府雇员的方式，由区（市）县政府聘任并派驻各镇的规划和自然资源技术负责人；“5”在人员架构上确立了责任乡村规划师的五个聘任渠道2，包括社会招聘、选调任职、选派挂职、机构志愿者和个人志愿者，同时明确社会招聘的责任规划师实行“一镇一师”全覆盖，别的类型的责任规划师数量根据真实的情况确定；“7”在权责边界上规定了责任乡村规划师的七大职责，包括乡村规划决策、组织规划编制、把关规划初审、指导实施过程、提出规划建议、协调基层矛盾和研究乡村规划，并界定了责任规划师的三大权利，包括工作报酬、社会福利和保持行政待遇不变；“3”从运行、管理和资金三个方面提供对应保障，具体包括资金保障机制、管理机制以及考核和奖励惩罚机制等。2010-2020 年间，成都市责任乡村规划师参与的规划审查项目共计约1800 项，提出建议 2000 多份，代表乡镇政府组织编制规划 1565 项，完成灾后重建、异地扶贫搬迁、土地整理等聚居点建设项目 783 个，参与乡村振兴产业项目建设 217 个，协调解决基层矛盾 922 项、协助编制规划管理文件 13 项，形成了一批特色鲜明的村镇规划成果。4.4 面向重点地区的责任规划师制度：苏州
施方案的起草工作。2018 年 11 月，姑苏区古城保护委员会推进苏州国家历史背景和文化名城保护片区规划
师制度的组织建立，并于次年在平江、虎丘、沧浪等三个街道启动试点。2022 年 10 月，姑苏区古城保护委员会、自然资源和规划局（姑苏）分局联合开展社区规划师制度的起草与责任范围划定工作，拟定了《苏州国家历史背景和文化名城保护区社区规划师制度实施办法（试行）》。文件发布后，苏州积极推动制度实施，聘请国内近 50 位古城保护、城市规划领域的专家担任面向重点地区的责任规划师。2023 年 4 月，《姑苏区加强基层服务能力建设“六支队伍”矩阵的实施方案》发布，责任规划师成为“六支队伍”之一，是老百姓家门口的贴心人和守护者。通过面向重点地区的责任规划师制度设计，苏州期望择优选任一批有能力、有素养、有情怀的专业规
划师，以专业力量引导重点地区规划中的民主参与（图 7）。在角色定位上，苏州提出责任规划师是古城保护的“引路者”、规划设计的“参与者”、项目实施的“监督者”、社情民意的“倾听者”和有关政策的“宣传者”。在权责边界上，苏州围绕古城保护这一核心工作，明确了责任规划师的五个主要职能并对应五个角色定位，即为责任范围内重大事项、重大工程和重要决策等提供专业咨询服务（引路者）；参与技术导则和重要单体项目方案的设计把控相关工作（参与者）；跟踪年度行动计划实施，推动规划设计意图最大程度落地落实（监督者）；主动深入一线调查，收集社情民意，引导公众参与，反馈问题（倾听者）；参与古城保护更新政策解读宣传等工作，提高居民认知度和参与度（宣传者）。在人员架构上，苏州注重多层级的责任规划师体系搭建，设置了总顾问规划师、片区规划师两大类别，并以街坊为单元划分工作片区，汇聚公众力量促进存量资源活化利用，完善城市基础设施。在保障机制上，苏州提出责任规划师制度运行的相关经费，在历史城区内由苏州名城保护集团落实保障，历史城区外由区财政落实保障，创新构建了国企和政府共同提供责任规划师工作资金模式，为责任规划师制度的优化完善提供了新思路。图 7. 面向重点地区的苏州责任规划师制度建设
上海积极探索具有地方特色的规划创新模式，通过建立责任规划师、责任建筑师、责任评估师的联创工作机制（下文简称“三师联创工作机制”），带动城市更新区域的品质提升、品牌塑造和价值彰显，助力实现城市更新的综合成本平衡、区域发展平衡和近远衔接平衡，推进城市更新可持续、高水平质量的发展。2023 年 11 月，上海市规划和自然资源局印发《关于建立“三师”联创工作机制，推进城市更新高水平发展的指导意见（试行）》，是我国“责任多师”机制建设的又一次延伸探索。
在角色定位上，“三师”主要围绕城市更新单元范围内的更新改造项目，合力开展整体性谋划、专业性策划、合理性评估和陪伴式服务。在人员架构上，上海在责任规划师、责任建筑师基础上，创新性纳入责任评估师（“三师”包括领衔规划师 / 建筑师 /评估师及其技术团队）。上海城市更新“三师”联创工作机制在权责边界上划定较为细致（图 8）：责任规划师的主要职责涉及年度更新单元规划实施方案编制等相关工作，并与责任建筑师协同开展更新项目的建筑方案设计，并负责控制性详细规划的成果优化。责任建筑师在配合、参与城市更新单元规划实施方案研究的前提下，负责制定城市更新项目建筑规划设计方案，并与责任规划师协同完善控制性详细规划；此外，其还负责开展规划技术文件审查以及参与项目施工管理、竣工验收等。责任评估师通过与责任规划师、责任建筑师的会商，负责城市更新项目经济可行性与多目标的综合评估工作，开展空间资源综合绩效评估、参与制定低效用地分类处置方案等。可见，责任“三师”在工作职责上实现了多方面联动，但又各自具有明确的专项职能。
综上所述，责任规划师制度是促进城乡基层治理、提升规划政策在基层执行效率的重要举措。责任规划师制度建设对助力上层规划落地基层、推进基层治理体系创新以及促进公众参与等具备极其重大意义。分析各地责任规划师制度的“角色定位 - 人员架构 -权责边界 - 保障机制”，不难发现各地做法具有以下共性：①在角色定位上“强调多元属性和独立立场”，从地方需求出发赋予责任规划师多种角色定位，并要求其以独立第三方身份开展工作；②在人员构成上“突出专业性与多元性”，强调责任规划师团队要具有应对不同场景和基层需求的专业能力，同时也鼓励责任规划师团队囊括多专业人才和跨领域参与主体；③在权责边界上“兼顾全过程服务和促进公众参与”，责任规划是的职责一般围绕规划政策的上传下达这一核心进行拓展，涉及专业咨询、设计把控、实施协调、社情民意、规划宣贯、公共参与等内容，但现有政策对责任规划师的权利维度关注不足；④在保障机制上“注重多维保障与动态完善”，探索了“省级 - 市级 - 区县级 - 街道 / 乡镇级”的传导和联动机制，明确了责任规划师的组织、准入、任聘、资金保障、考核培训、奖惩和退出等机制。我国责任规划师制度在解决基层问题和应对基层需求的过程中持续完善，未来还需继续推进分级分类细化管理，以更好地应对城乡可持续发展和人居环境品质提升新要求，具体措施包括：持续健全责任规划师制度的顶层设计，完善配套保障机制，特别是责任规划师的考评和培训机制；细化多级联动的责任规划师工作路径，强化多师协同服务，在明确各方工作责权范畴的同时也加强规范化管理，切实提升基层专业方面技术力量的协调联动作用；完善聘用和标准化合同管理机制，落实责任规划师激励政策，深度推进责任规划师的职业化和专业化发展。
1此处采用《第一财经周刊》在 2023 年 5 月发布的《城市商业魅力排行榜》中对城市级别的划分。
2 2020 年发布的《成都市乡村规划师管理办法》中将面向乡村的责任规划师的任聘渠道改为四个，包括社会招聘、选派挂职、机构志愿者和个人志愿者。
[9] 王承慧 . 社区规划制度化的路径探讨——基于美国纽约、韩国首尔和新加坡的比较 [J]. 规划师 , 2020, 36(20): 84-89.
[15] 熊雄 . 重庆乡村规划师制度实践探索 [C]// 活力城乡 美好人居——2019 中国城市规划年会论文集（18 乡村规划）. 中国城市规划学会、重庆市人民政府 , 2019: 389-397.
